domingo, 14 de enero de 2007

Pacto social y fiscal


Los gobiernos latinoamericanos destinan pocos recursos a los gastos que más benefician a las grandes masas de la población. México y Perú apenas dedican un 6% del PIB a los gastos públicos en educación y salud, pero difícilmente podría ser más en países que recaudan menos de 15 puntos del PIB en impuestos y contribuciones, incluyendo seguridad social. En el otro extremo, Brasil recauda más de 36% del PIB, pero es igualmente poco expansivo con el gasto en educación y salud.
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Es sorprendente que la opinión pública debata qué tan regresivo es el IVA u otros impuestos y le preste tan poca atención a quién beneficia el gasto público. El gran pecado en América Latina no es sólo que los impuestos sean poco progresivos, sino que se recaude tan poco y que, cuando se logra elevar lo que se recauda, como en Brasil, una parte importante beneficie a los más ricos.
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Una buena asignación de los recursos tributarios puede tener un gran efecto distributivo. Considérese Colombia, donde el 40% más pobre recibe apenas el 10% del ingreso. Bastaría con una tasa de impuesto plana del 5% para aumentar en 43% el ingreso de los más pobres, si los impuestos se destinaran totalmente a beneficiar a ese 40%. En el resultado final haría poca diferencia si los pobres quedaran exentos del impuesto. En cambio, sí hace una gran diferencia cómo se usen los recursos. Si el gasto beneficia a todos por igual, los ingresos de los pobres aumentarán apenas 14%. Y si el 40% más pobre de la población está excluido de los beneficios del gasto social, su ingreso caerá en la tasa del impuesto, es decir, el 5%.
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Un ejemplo de un gasto social bien focalizado son las transferencias que se hacen a las familias pobres a condición de que envíen a sus hijos a las escuelas y se hagan chequeos preventivos de salud en forma regular. Familias en Acción en Colombia, Oportunidades en México o Bolsa Familia en Brasil son de esta naturaleza. La salud pública es un gasto social que tiende a beneficiar a todos los grupos de ingreso en forma más o menos proporcional, mientras que el gasto en educación tiende a ser progresivo en los niveles básicos, pero regresivo en los avanzados.

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Las pensiones son el gasto “social” más regresivo: en Colombia, el 80% del gasto en pensiones va al 20% más rico de la población y sólo 2% va al 40% más pobre. Con un déficit del sistema público que crecerá año tras año hasta superar el 5% del PIB, la recaudación adicional de impuestos tenderá a tener un efecto regresivo.
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Aunque los sistemas latinoamericanos de pensiones fueron inspirados en los europeos, en Europa no se volvieron privilegio de ricos, porque desde un comienzo afiliaron a todo tipo de trabajadores y porque establecieron pensiones máximas modestas. Cuando los sistemas entraron en déficit, las sociedades aceptaron con facilidad que se elevaran los impuestos. En América Latina es difícil resolver el problema de las pensiones aumentando impuestos, y mucho menos aquellos de base amplia, como el IVA, porque esto implica una redistribución perversa. Pero es igualmente difícil que los beneficiarios de los sistemas públicos acepten un recorte de sus beneficios.

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En esta pugna distributiva tiende a postergarse el ajuste fiscal, generando un riesgo de inestabilidad macroeconómica que perjudica la inversión y el crecimiento. Pero si un pacto social logra despejar la situación fiscal y acelerar el crecimiento, la sociedad puede aceptar el pago del déficit de las pensiones. Ése es el caso de Chile, donde hay un déficit del viejo sistema del 5% del PIB, que la sociedad acepta pagar porque los ingresos per cápita crecen 4% cada año, porque el sistema tributario es percibido como justo y transparente y porque se ha hecho un gran esfuerzo en concentrar en los pobres el gasto social en educación, salud y protección social.
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En 2006, la agenda de la región estuvo muy cargada desde el punto de vista político. En algunos países se han mantenido rumbos económicos continuistas y pragmáticos, como en Chile, Brasil, Colombia o México. En otros las rupturas se hicieron más evidentes con la llegada de nuevos líderes, sea en Bolivia o en Ecuador.

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En todos, sin embargo, los resultados apuntan hacia una creciente y urgente demanda: crecimiento con desarrollo. Sabemos que el crecimiento es necesario para fomentar desarrollo. Pero sabemos también que puede haber crecimiento sin desarrollo. En 2007, la tarea de todos los gobiernos, continuistas o rupturistas, será encontrar un pacto fiscal que se asiente en un pacto social viable. La tarea no es sencilla: ya hubo muchos intentos de reformas fiscales y sociales. Pero sigue y seguirá estando en el centro de los desafíos de 2007.
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*Escrita en conjunto con Eduardo Lora, asesor principal del Departamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo.